自治体職員有志の会 第６回仙台オフ会
平成１６年１１月５日（金）
１．講演 山本啓 東北大学大学院情報科学研究科教授
「広域化と効率化時代の自治体～住民自治の充実を目指して」
２．講演 浅野史郎 宮城県知事
「真の地方自治の確立～地方財政自立改革を中心に～」
○講演概要
山本啓 東北大学大学院情報科学研究科教授
「広域化と効率化時代の自治体～住民自治の充実を目指して」
・今日のレジュメについて、「はじめに」はごく常識的な部分をまとめたものである。なかでも、広域化の問題は大きな問題である。現在市町村合併が大きく進んでいるが、西高東低といわれるように東北は合併が相当遅れている。山形は全滅状態である。私は山形県の広域行政推進アドバイザーをやっているが、ここ２年ほどは呼ばれていない。山形市の近隣２市２町で合併をするという話が今週ご破算になった。議会の定数特例と在任特例のすり合わせがうまくいかない。知事をはじめ、首長の能力が問われると言わざるをえない。
財政問題は、日本の行く末を決定づけるもっとも重要な問題であり、三位一体改革の路線の方向性はたとえ小泉内閣が倒れても変わらない。この点をよく確認していないといけない。
１０年ほど前から「地域デザイン」という言葉を使っている。盛岡で公共政策フォーラムが開催され、滝沢村の村長も地域デザインという言葉を使っていた。これからの広域化では地域デザインという言葉が重要になってくる。地域経営と地域デザインをどうやっていくか。広域化は、地域デザインをどうやっていくかということが重要になる。
「地方切り捨て」と言われているがその通りであり、総務省の香山事務次官は「地方主権」と言いつつもその内容にはふれていない。三位一体改革は補助金をそのまま地方交付税にスライドさせて一般財源化するのだから良いじゃないか、という言いぶりである。９０年代半ばまで、行政学者たちもそう言っていた。しかし、２１世紀になってから事態は全面的に変化し、地方交付税交付金が大幅に削減されている。財源がなければ、施策は展開できない。
自治体は投資的経費の箇所付けに大変苦労していると思うが、一般的経費がないために投資的経費を回さざるをえない状況にあって、これから自治体は次の３つの点が問われると考えている。
１ 首長のリーダーシップ
研究室で密やかに外部評価しているところであり、北川前三重県知事のようなマニフェスト評価ではなく、もっと綿密に外部評価を行うものだが、現在合併が進んでいるので、時期が来れば公表できる時代が来るかもしれない。
２ 地方議会の問題
首長とあわせて２つの車輪のはずが、現在ではお荷物になっている。地方議員が自分の地位に恋々としている。地方の名望家が議員になってきたが、地方政治の「牛耳を執る」一方の担い手である議会が機能していない。広域化の大きな抵抗勢力として、議会が存在している。
３ 第三の勢力「地域住民」
気の利いた市民が10人もいれば呼びかけ人になることができるのだが、山形にはこの10人もいなかった。
滝沢村の村長も住民の１割がしっかりしていれば何とかなると言っていた。新潟の地震でも地域住民の中からボランタリーな動きは一部を除いてほとんど見られなかったが、地域住民のうちに何人か気の利いた住民がいれば広域化においてもうまくいくはず。気の利いた首長の中には広域化にあたって直接住民に働きかけ、ますます議会の危うさが露呈してきている。つまり、広域化についても、3つの課題（首長のリーダーシップ・地方議会・地域住民）が関連すると考えている。
地域内分権と地域の自立的組織が立ち上がることで、これまでの地方議員が地域リーダーとして帰っていくことができる可能性がある。現在の地方議員が地域リーダーとして長いスパンの中で住民から見放されない道だと考える。
「討議民主主義」、「熟議民主主義」、「審議民主主義」、ディスコース（討議によってお互いに歩みより、合意していく）デリバレイティブ・デモクラシー、これらは、現在の地方議会で無理であり、むしろ市民に対して当てはまるのではないか。
「公共空間」という言葉に対して行政学者たちは定義づけを行わないまま使い始めている。公共サービスを提供するのは必ずしも公共部門だけではない。地方の統治（ローカル・ガバナンス）の主体は地方政府だけではない、ということを確認してもらいたい。
これまでは委託事業という形で民間企業に一部委託をしたりしてきたが、民間の営利セクター、非営利セクターをパートナーにアウトソーシングを行うのはごく当たり前のことになりつつある。
広域化の問題と公共サービスの問題は、メダルの裏表のような関係にある。
現在、総務省はがむしゃらに合併しろと叫び、一部の自治体は自立経営を行うと反対しているが、三位一体改革の流れの中で本当に自立財源を確保し、余剰人員を抱えながら小さな自治体経営を行っていけるのか。人口が少ないほど一人当たりの交付税が多いという傾斜配分の恩恵を受けている状況が続いていくのか。自立経営ができるのか。ある部分はリストラということにならざるをえない。しかし、合併をすれば解決するというものでもない。地方における三位一体改革は、首長と自治体の職員、地域住民、これらが三位一体となって地域デザインをつくりあげ、地域経営を行っていくことができるのかということである。何を基準に考えて財源が無いと言えるのか改めて考えなければならない。
岩手県の宮古市長は、公共政策フォーラムで人口が滝沢村に負けたという話をしていた。私は以前茨城県の守谷町に住んでいたが、近隣との折り合いがよくない。宮古市の場合も、合併特例法のあとで合併をするということなので、どのような形でこれをくぐり抜けていくのか。宮古市長は市町村がしっかりしていれば都道府県は要らないと言っていたが、現在は都道府県が縦割りで大きな権限を持っている。市町村に職員を派遣して牛耳っているという枠組みをどうやって変えていくのか。
ここで問われてくるのは市町村の職員の人材育成である。これは単に勉強ができるという意味ではなく、いかに職員になったあと、さまざまな物事に目配せができるかにかかっている。
現在、相当NPMが自治体に浸透している。（行政学者はNPMを「新公共管理」と訳していて困る。）今、新人職員研修で「君たちが５年１０年経ってから新しい理論が出て来るんだよ」という話をしている。皆さんが15年くらい経つと大学で学んできたことは古くなる。NPMが今どう受け止められているかというと、市場原理や民間経営手法の導入と捉えられているが、「ステークホルダー」をどう捉えるかによって考え方が異なってくる。先進的な首長の多くは「住民は顧客である」と言っているが、ここから１歩２歩進んでいただきたい。「消費者」から「顧客」に進んできたが、今後はステークホルダーとして地域住民にどのような役割を投げかけていくのかというところまではまだ来ていない。
住民のうちの１割くらいがステークホルダーという基準を満たしているのかなと思っている。地域経営を一緒にやっていくということだと思っている。
自分の頭で考え、行動できる人が住民の５％でも出てきてくだされば良いと考えている。相当高いレベルを地域住民に期待しているが、期待するだけでは何も始まらないので、東に西にお話をして回っている。
本当にそこまで住民に期待して良いのか、という点では学会では疑問視されている。これから先、公共サービスをパートナーシップでやっていくということであれば、避難所で「行政の対応が悪い」という前に自分たちで立ち上がるチャンスでもある。地域経営を本当に3本柱でやっていくということを考えると、住民にそういう訓練が必要である。合意形成を自分たちでいかに図れるかということである。
行政の枠組みに組み込まれたということもあるが、このような場を第27次地方制度調査会の答申では、地域自治区としている。ここで、自治体職員と地域住民がどれくらいブラッシュアップできるかということが大きな課題になってきている。
さまざまなところで、いろいろなアイデアを出す首長が出てきた。しかし、そういう首長も広域化という問題では苦労している。
効率化については、志木市長のように職員は５０人いればよいという考えでやっていけるという判断もあるが、市町村の中には役所が最大の産業だという地域がたくさんあるので、すべての自治体に同じ考えを当てはめる必要はない。効率化は、今までのように単にアウトソーシングだけではなく、いわゆるPPPでやっていけるのかということが試されている。自治体職員や地域住民がブラッシュアップし、地域をデザインできる人材になっていけるかどうかということが大きな課題である。
今のところ、町内会・自治会とNPOは水と油だが、自治会がNPOになるというケースも出ている。NPOは今のように清貧にボランティアをやるだけではだめで、事業体になって収益事業をやっていかなければならない。一方、力の弱いNPOには、自治体からの支援が必要である。
自立化を実現するためには、インキュベーションをすることで対処しないといつまでもおねだりの枠組みで終わってしまう。つまり、NPOの自律化で、公共部門の一体性が出てくるのである。
浅野史郎 宮城県知事
「真の地方自治の確立～地方財政自立改革を中心に～」
地方分権をめぐる誤解と偏見がある。地方分権をめぐる動きについて、世の中の関心はほとんど巻き起こっていない。地方と国の綱引き合戦に見える。中央に頭を下げたくないからではない。地方に能力がないから分権できないは、通らない。
今日の話は、皆さんから周りにお話するための話の種、テクニックとして聞いていただきたい。
１地方分権が進んでいないことの弊害
今のお話は主に国と地方との話である。なぜ補助金行政はいけないのか。
ａ）事務的煩雑さ
神野先生がフランスに勉強に行かれ、フランスも中央集権国家で、補助金が１８０件から５５件に削減したのだが、連れていった通訳が相手に桁を間違えていると何度も聞き返されたという事件があった。フランスの行政官には日本の補助金が２３００件あるということが信じられなかったためである。
まずは補助金をもらいにいくのに文書を持っていく。縦割りの弊害、一つ一つの補助金に要綱がある。市町村レベルになると一人で膨大な要綱を取り扱うことになる。
一方で補助金を配る側としても、課内の９割は補助金分配の仕事をやっている。配る側も大変で、４７都道府県に対して申請を読み込んで配って決算を行っている。
ｂ）思考停止症候群
地域地域の事情を考えるのが自治体職員の仕事である。しかし、補助金のメニューを探すだけになってしまう。一昔前の優秀な職員は「電話帳」。どんな補助金があるかの当てはめ能力が果たして優秀だろうか。義務教育費国庫負担金の問題の根っこもここにある。
ｃ）国の国際問題への対応力の低下
補助金分配業に従事している人からその仕事をとってしまったら失業してしまうから抵抗が大きい。しかし、補助金分配業にうつつを抜かしているために犠牲になっている部分がある。
一般住民にどうやったら三位一体改革に関心を持ってもらえるか考えたことがあったが、住民にとってはほとんど利害が関係しない。
そのときに話したのは、BSEの問題は補助金行政の結果だということ。BSEの原因となる異常プリオンは日本にはない物質である。水際で守らなくてはならないのに、補助金分配業に人員を割いてしまっている。水際というのはつまり国際問題への対応のことである。
ｄ）官官接待、口利きの横行
知事になって２年目くらいにこの問題に足を取られた。なぜ官官接待ということが起こるのか。単純に考えれば明確な収賄である。これは箇所付け、希少資源をめぐる取り合い。箇所付けをする権限を持っている人を接待している。
国会議員も選挙において「パイプの太さ」を強調する。それは箇所付けへの影響力に他ならない。ある省では国会議員にランク付けをしていた。箇所付けの情報も権力の源。議員のランクに応じて情報提供の時間も違わせていた。
私が（厚生省の）課長の時には、「土産物じゃなく土産話を持ってこい」と言っていた。地域の自慢や人の情報を知りたかったからである。ところが、都道府県の課長は情報を持っていなかった。４７都道府県から土産話を集めたら相当の力になり、他県の課長さんから相談を受けても情報を与えられるようになった。
ｅ）日本国中、駅前の景色がどこでも同じ
ｆ）Fiscal Illusion
補助金はあくまでも人の金で、使わなきゃ損、という気持ちになる。「なんでもいいから作ってください」と地域住民とのミーティングで、ある住民が発言した。「多目的ホールは無目的ホール」。その彼は、「施設があるから発展している」と考えているが、「発展しているから、施設がある」のだ。全部自前でやる、ということになると知事ではなく、町長に頼むことになる。自分たちで作るということになると「無目的ホール」にはならない。逆に町長は問い返すことになる。他の事業止めて作るか？それが民主主義である。「あれかこれか」である。補助金の場合は「あれもこれも」になる。
ｇ）一律主義のリスク
中央集権が一番貫徹しているのは教育行政。義務教育は国の責任、ということは教員の給与を国が半分持つことだろうか。学習指導要領や６・３制の堅持、教科書の検定は国の責任である。義務教育の負担を県に任せると教育水準が落ちる、と言われて知事は怒らなければならない。教育への機会均等の呪縛である。北海道から沖縄まで同じ教育を受けなきゃならない、というのは無理なことである。これには、思考停止症候群にも絡んでくる。文部科学省の基準さえクリアすればいい、という世界の中で自分の町でどういう教育をやっていこうか、と職員が考えることは難しい。福祉の世界では当たり前の話である。「ゆとり教育」では多様性のある教育を２００２年から一斉にやった。教育にも「宮城方式」があってもいい。地域教育について、先生方も教育委員会も一生懸命考える。行政におけるリスクとの関係である。リスクは危うさということではない、多様性である。一律にやると一律にダメになる可能性もある。しかも教育の成果がわかるのは１８年後かもしれない。
宅老所、グループホームに見る「みやぎ方式」がある。５年ほど前に自主的な自然発生的にできた研究会に呼ばれて、上手くいっていることに驚いた。なぜうまくいったのか。行政が金も口も出さなかったからと言われた。富山方式に「このゆびとーまれ」という老人も赤ちゃんも知的障害の人もいる「ごちゃまぜ方式」がある。
一律主義のリスクの反対、多様性の良さ、新しい分野、評価の定まっていない分野では有効である。
２地方分権で何を実現するか。
ａ）財政的規律
「あれもこれも」から「あれかこれか」へ。納税者の厳しい目があり、ほんものの民主主義へ転換する。日本の行政では、タックスペイヤーが裸で出てくることは少ない。北川前三重県知事が知事に対して住民は「補助金を取ってこい」という役割を期待していると言ったことがある。しかし考えてみると、行政改革を促すのは、納税者たる市民である。行政改革を行政が言い出すということはあり得ない。その図式のおかしさに気がつかなければならない。自分たちの払っている税金が有効に使われれば税金が下がり、サービスが上がる。
ｂ）地方のやる気、職員の自立
我々の創意工夫で地方行政を変えられる。
３これから何をなすべきか
ａ）税財源の地方移譲
「三位一体改革」では方法論しか言っていない。本当の目的は「地方財政自立」のための改革である。しかしながら財務省は、三位一体改革は財政再建改革だと思っている。まずは３兆円の税源移譲が前提である。
ｂ）補助金の廃止
地方交付税は地方の甘やかし交付金と思っている人が多い。デマが飛び交っている現状がある。全国の水害が起きて、国のある方はそら見たことか、と言っている。「氾濫したところは県がやったところだ」と言っている。じゃあ直轄でやればいい。災害という国民の皮膚感覚に訴える部分にデマを流している。
知事会は災害復旧の補助金は廃止しないと言っている。保険の理論と同じである。しかし、災害の予防は全都道府県でやらなければならない。
霞ヶ関の住人にとって全国の格差は許せない。それは自分たちのミッションだと思っている。現実には格差がある、是正するのが自分たちの役割だ、そのためのツールは補助金だ、と思っている。
本来は、格差が一番許せず、格差に敏感なのは宮城県知事であるはず。衆人環視の中で手が抜けるはずがない。今は行政サービスの全国ランキングがあるのだから。厚生労働省から叱られてまじめにやるのではない。
そして、補助金で格差が是正されるわけではない。是正できるのであれば、既に解決済みのはずである。
４有志の会のための講演資料
もともとは、新入国家公務員向けの研修資料である。
ａ）公務員たるもの
「足下に泉あり」公務員になるためにいろいろな我慢をし、それが内在化してしまっている。斜め４５度上ではなく足下を見ろ。これが本当にわかるのは仕事に携わって１７年後である。足元の仕事を掘り下げてほしい。
ｂ）権利ベースと義務ベース
例えば、与太郎の番台仕事。「攻めの仕事（プロジェクト、成功体験、達成感）」と「こなし仕事（回転寿司）」の違いを認識しておくことである。
情報が命、先ほど言った土産物と土産話である。
ｃ）匿名性を廃する
ｄ）Sense of Wonder
ひいきする公務員としては、ひいきする理由と説得力が必要である。前例踏襲が楽なのはひいきしないからである。
感情豊かな公務員とは、感情的な公務員、感動なき公務員ではないので誤解のないよう。
○質疑
・Ｑ：今から団塊の世代の職員が退職してコミュニティに戻っていくことになると思うが、その人たちが地域リーダーになっていくのではないかと思っているが、そういう方々との今後の状況をどうお考えか。
・Ａ：世代は固まっていてもその中で力量のある方はそれほど多くはない。個人差がかなりある。市町村合併で余る人の代表的存在は地方議員。地域リーダーになるにはそれなりの努力が必要だと思う。定年をしてＵターンする人たちのほとんどはお荷物になるだろうと思う。
・Ｑ：ティボーが足による投票という仮説を唱えているが、浅野知事の講演にもあったが、日本以外の国での自治体の改革の言い出しっぺは納税者、日本の改革は不徹底になりがちだ、という記事を読んだが、そのお考えをお聞きしたい。
・Ａ：足による民主主義は発生しない。格差をなくすというのが霞ヶ関の使命だとすれば格差をなくそうとしている。補助金行政をやめて、自主性を重んじると論理的には格差が発生すると思われがちだが、格差が無いように首長は努力する。今の体制は首長が楽な体制である。
・Ｑ：地方６団体の改革に関しての案が出たなかで、国の回答を見るとゼロ回答が多い。足して２で割るという形では後退してしまうが、どういう方向になるのか。
・Ａ：今の改革の動きは私にとって驚天動地の動きである。知事になっておかしいと思っていたことがこんなに早く現実になっていくとは考えられなかった。新潟の全国知事会議の採決の時には感激して涙が出た。石原知事が手を挙げたのは、質問内容を間違えたからだと言っていたが本心はどうか。今は千載一遇のチャンスである。なんだかんだ言っても小泉首相の「指導力」は大したものである。足して２で割る、という答えになるような問題ではない。本当にどうなるかわからない。梶原さんはすごい。知事会がかなり押し切った形である。
・Ｑ：市議会事務局に勤務している。市民の皆さんの中にも参加型のプランづくりが進んできて地域リーダーっぽい人が見えるようになってきた。議員さんの依って立つ基盤が地縁的組織、それがやせ細ってきている。今後、新しいリーダーの中から議員が出てくるのか、今のアンバランスが広がっていくのか。
・Ａ：地方議員が一律でダメだと言っているわけではない。保守にも保守的保守派と保守的進歩派がいるが、首長はそのせめぎ合いの中にいる。議員はまだまだそうでない人が多い。ぽっと出であってもいろいろな地域デザインができる人であれば対応能力がある。リーダーシップのあり方が変わってきている。広域合併が進行する中で、元議員が数多く出てきている。そういう人が本当の地域リーダーになれるかという分岐になる。
・Ｑ：営繕関係の仕事で地域住民の方と保育所を造る仕事をしている。NPOの方々は非常に市への不信感が強い。保育所の関係者の皆さんからのお話は、補助金を取ってこいと市は何をやっているのか、ということである。NPOの育成についてどう考えているか。
・Ａ：全国的に幼稚園と保育園の一体運営が普通になってき始めている。NPOに対して行政がどう答えるか。NPOの皆さんにやってみてはどうですか、と投げかける方法もある。そうなると単なる要求はできない。NPOには自分の城を守るという排除の意識が働く。次に必要なのはどうやって運営資金を集めるか。地域住民の学校がまさにNPOだと思っている。行政がNPOの代行をしてはいけない。お互いに成長しない。
・Ｑ：今後の県のあり方について、市町村合併などが進んでも元々の国の構造が変わらないと変わらないのではないか。市町村はいろいろな改革をやっているが、住民との感覚は非常に乖離している。どのように支援されるのか。
・Ａ：行政の中核、先端は市町村であるべきだと思う。しかし現実はそうなっていない。ある程度の規模が必要、財政的にも人材的にも。現在は都道府県が代行している部分がある。今後は「当分の間」をどれだけ短縮できるか。県がやるべきことは、目の前で起ころうとしている歴史的な改革を実現させること。先ずこれを勝ち取らなければならない。今すべきことは、道州制の問題を前に出すことではない。市町村が中心にならないとこの国はよくならない。県がやっていることはそのお手伝いという認識でやるべきである。市町村から見ると県が邪魔だと言うだけではなく、今回の地方自立改革の動きの中で、市町村と都道府県が国に対して向かい合っている、というように見られるようになってきた。
・Ｑ：浅野知事は自分のあこがれの人である。肢体不自由児の親の会の会長をしていた父から浅野知事の著書を紹介された。今も最重度の障害者がどうやって暮らすべきかという研究会を行っている。今日のレジュメにあった知的障害者施設解体宣言のお話を伺いたい。
・Ａ：このレジュメは一言一句私が書いた。これを出したときに知事になってよかったと思った。この質問は、私の胸に響くものである。
知事たるもの、政治家と行政官の関係についてお話したい。
障害福祉課長を怒鳴りつけたことがあった。彼はこれ（知的障害者施設解体宣言）に反対した。行政官の彼としては６０点だということである。「施設解体宣言」の意味は、地域に障害者が暮らしていける条件を作る、ということ。しかし、私からすると６０点は合格点だが、彼からするとマイナス４０点が許せないと言うことである。
島影とは、政治家たる知事は島影を示すべきという考えである。どういう方向を目指すのか。島影はイメージとして遠くにある。「１００年かかっても」という島影を示すことが知事の役目である。島影の前には海がある。海は荒れ岩礁もある。しかしどの島影を目指すのかを示さなくては進むことができない。中身の問題ではなく、そういうことを含めても私にとっても大きな存在である。
「Everything Something」と「Something Everything」とは、知事は同じことをずっと掘り進めてはいけない。そういう中でこれを出したことはSomething Everythingに戻ったということである。
・Ｑ：私も団塊の世代だが何か行動していこうと思っている。団塊の世代は世の中に出ていこうとしていない。講演の中でわからなかったのは、財政の逼迫に広域化を結びつけるのは飛躍があるのではないか。
・Ａ：これはスケールメリットの問題。今までのように旧来通りの交付税と過疎債に頼った形ではやっていけない。仙台市にならなくても、いわき市ぐらいにはなっても良いのではないか。財政的に支えられる基盤が無くては、地方に税源をということが現実になってこない。
団塊の世代は千差万別。ただ全体としては学生時代の経験が腰を引かせる要因になっていると思う。
